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29 janvier 2016 5 29 /01 /janvier /2016 18:51
Les relations franco-allemandesLes relations franco-allemandes

     J’ai participé à une rencontre sur « les relations franco-allemandes dans une Europe en crise », qui s’est tenue à Bonn le 22 janvier.

 

     Ce forum a permis à des personnalités allemandes et françaises de confronter leurs points de vue sur l’état de l’Europe et sur les perspectives du tandem franco-allemand.


     Je suis intervenu pour ma part lors de la table ronde concernant « la politique économique dans la zone Euro et le débat sur l’austérité ». Voici les grandes lignes de mon intervention.

 

******

     L’euro n’est pas seulement une devise convertible comme le dollar américain ou le yen japonais ; c’est aussi une monnaie qui présente la caractéristique, sans équivalent dans le monde d’être commune à 19 pays et cogérée sur une base juridiquement égalitaire entre ces pays. C’est la seule institution véritablement fédérale de l’Union européenne. Son existence a donc une portée politique et même symbolique considérable.

 

     Traditionnellement, le droit de battre monnaie est un apanage de la souveraineté : en mettant en commun ce droit, les pays de la zone euro ont témoigné de leur volonté de former, au moins dans le domaine monétaire, une seule entité souveraine. Ils gardent en revanche leur pleine souveraineté dans le domaine budgétaire, sous réserve des disciplines acceptées en commun et cela complique les données de la politique économique, puisque la politique monétaire est européenne alors que la politique budgétaire reste nationale.

 

     Pourquoi les responsables européens de la fin des années 1980 et, au premier chef, le président François Mitterrand et le chancelier Helmut Kohl ont-ils décidé de créer l’euro ?

 

- D’abord pour parfaire le marché unique et resserrer les liens économiques entre leurs pays en établissant entre eux un système de change fixe reposant sur des parités irrévocables entre leurs monnaies.

 

- Ce système de change fixe devait de plus être égalitaire et ne pas revêtir la forme d’une zone Mark, dominée par une Allemagne alors en cours de réunification.

 

- Il s’inscrivait enfin dans le contexte de la construction d’une Union politique dont les bases allaient également être posées par le traité de Maastricht.

 

     Comme la construction européenne en général, l’euro est cependant toujours une œuvre inachevée. La crise des années 2008-2010 a montré que ce n’est pas un acquis définitif ; des efforts sont nécessaires pour le pérenniser. Ces efforts ne sauraient se limiter à la politique budgétaire : ils doivent également porter sur la politique économique en général. Sans convergence économique entre les pays qui la constituent, la pérennité de la zone euro ne peut être irrévocablement garantie.

 

     1) L’euro : des objectifs initiaux ambitieux

 

     Trois bénéfices économiques étaient attendus de l’euro :

- stimuler la croissance à long terme des pays participants en favorisant leur intégration économique ;

- renforcer le rôle de l’Europe dans la définition de l'ordre économique mondial en faisant de l'euro l'une des principales devises internationales ;

- améliorer les politiques économiques au sein de la zone Euro en encadrant le pouvoir budgétaire de ses membres.

 

     2) Des résultats décevants

 

     En réalité, les échanges au sein de la zone n'ont que faiblement augmenté et le potentiel de croissance s'est affaibli. Cela tient en partie au fait que les pays membres ont refusé de nouveaux partages de souveraineté dans le domaine économique, plutôt que de profiter de l'unification monétaire pour faire de la zone euro un espace de croissance mieux intégré, grâce en particulier à l’harmonisation de leurs politiques fiscales et sociales. Ils ont maintenu l’exigence d’unanimité en matière fiscale. Dans le domaine des réseaux, par exemple, (réseaux de télécommunication, de transport, de distribution de l’énergie), les services publics nationaux subissent l’ouverture à la concurrence sans que s’impose véritablement une logique de services publics européens garantissant à tous l’accès à des prestations de haute qualité.

 

     Certes, l’euro est devenu la deuxième monnaie internationale, derrière le dollar mais c’est surtout une monnaie d’endettement et de transaction pour les pays de la zone euro eux-mêmes et ceux de leur environnement régional. L’euro n’a pas acquis le rôle qui devrait être le sien comme monnaie internationale, et non simplement européenne, de prêt, de réserve et de transaction.

 

     Enfin, certains pays se sont montrés imprudents dans leur politique d’endettement public en raison des facilités que leur offrait leur appartenance à la zone euro. Le cas de la Grèce est emblématique à cet égard.

 

     3) Un échec de l’euro serait un échec de l’Europe

 

     Dès le 19 mai 2010, la chancelière Angela Merkel déclarait devant le Bundestag, à propos de la mise en place du Fonds européen de stabilité financière et du plan d’aide à la Grèce : « si l’euro échoue, l’Europe échoue ». Elle soulignait que « l’actuelle crise de l’euro représentait la plus grande menace existentielle que l’Europe avait à affronter depuis la signature des traités de Rome en 1957. »

 

     Il est clair que le coût économique, financier, politique d'une sortie de l'euro serait trop élevé pour être envisagé. Il serait démultiplié si la zone euro se défaisait à l’occasion d’une crise qui exacerberait les rancœurs et les incompréhensions. Un éclatement de l'euro libérerait également les tendances, déjà inquiétantes, du nationalisme et du protectionnismeIl déboucherait sur une remise en cause du marché unique alors que la fragilité de la zone Schengen est devenue patente avec la crise des réfugiés.

 

     Mais si l’euro doit être préservé, les ajustements budgétaires qu’il nécessite doivent être conduits avec prudence de manière à éviter un enchaînement déflationniste. Une réduction trop brutale de la dépense publique (politique d’austérité) aggraverait la méfiance, voire l’hostilité d’une partie du public dans certains pays membres, comme par exemple la France. La poussée de l’extrême droite dans ces pays s’explique en partie par des contraintes européennes, notamment budgétaires, considérées comme préjudiciables aux intérêts nationaux par certains secteurs de l’opinion, souvent dans les milieux les moins favorisés

 

     4) La discipline budgétaire est nécessaire, mais ne doit pas étouffer la croissance

 

     La crise de l’euro a débuté par une grave défiance des marchés financiers à l’égard des titres de la dette publique de plusieurs États membres. C’est ce qui explique que les solutions ont d’abord été recherchées dans une accentuation de la discipline budgétaire. Il s’agissait de restaurer le crédit des États dont les titres étaient attaqués ; par ailleurs les pays appelés à leur venir en aide refusaient de subir les conséquences financières d’une gestion budgétaire parfois hasardeuse. Ils ont donc demandé, en contrepartie de leur assistance, des efforts considérables de redressement budgétaire et la participation du FMI aux programmes d’aide.

 

    Je permets de rappeler qu’ils n’avaient pourtant pas élevé d’objection lorsqu’un pays comme la Grèce avait demandé son adhésion à la zone euro ! Cette exigence de discipline budgétaire a été étendue à l’ensemble des pays de la zone euro et s’est finalement traduite par les normes d’équilibre budgétaire et de réduction de la dette publique inscrites dans le traité de 2012 sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG)

 

     Si la discipline budgétaire est un objectif compréhensible, elle ne doit pas étouffer la croissance, dont dépend in fine la capacité du pays débiteur de respecter ses obligations financières. Je ferai à cet égard 2 remarques :

 

   1) L’équilibre des dépenses de fonctionnement des administrations publiques fait partie des conditions d’une bonne gestion budgétaire, mais il n’en va pas nécessairement de même des dépenses d’investissement. Dans la mesure où les investissements publics génèrent de la croissance et satisfont des besoins de moyen terme, ils peuvent être financés par l’emprunt sans créer une charge indue pour les générations futures.

 

     Un pays dont la dette serait faible, mais où les équipements collectifs seraient insuffisants pour répondre aux besoins de santé, d’éducation, etc. hypothéquerait tout autant son avenir qu’un pays souffrant d’une dette excessive. Il faut donc maintenir une priorité en faveur des investissements publics tout en maîtrisant l’évolution de la dette.

 

     2) La réduction des dettes excessives (au-delà de 60 % du PIB) doit rester compatible avec le maintien des potentiels de croissance. Cette remarque est évidemment applicable à la Grèce. Dans l’état actuel des programmes d’ajustement, la Grèce devra dégager un excédent budgétaire primaire (avant service de la dette) de 3,5 points de PIB en 2018 : un tel effort n’est évidemment pas réaliste après une longue période d’ajustement qui a réduit la richesse nationale de plus d’un quart et porté le taux de chômage à plus de 25 %. Un allègement de cet endettement non soutenable est inévitable.

 

     Il est vrai que les dirigeants grecs ont commis de lourdes erreurs en négligeant la modernisation de l’administration, notamment fiscale et en tolérant des situations de rente, voire de fraude. Mais les institutions européennes sont aussi coupables de négligences, concernant en particulier l’emploi des fonds structurels. En tout état de cause, les critiques de la nouvelle équipe gouvernementale grecque, qui n’est pas responsable des erreurs passées, à l’égard des préconisations des institutions créancières (Commission, BCE, FMI) doivent pouvoir être entendues. La Grèce a droit, en tant que pays membre de l’Union européenne, au respect de ses choix électoraux et de ses intérêts économiques fondamentaux.

 

     Dans d’autres pays comme l’Italie, l’Espagne ou le Portugal, qui connaissent à la fois une faible croissance et une faible inflation, les recettes fiscales seront nécessairement insuffisantes pour permettre une réduction rapide de la dette. Un effort trop brutal de réduction des dépenses publiques risquerait de casser les ressorts de la croissance et d’aggraver encore par contrecoup non seulement la situation des finances publiques mais aussi celle des banques. Une crise bancaire pourrait alors créer de nouvelles charges financières pour les pouvoirs publics, qui seraient contraints de venir au secours des banques en difficulté.

 

     Le pacte de stabilité budgétaire doit être appliqué en tenant compte de ces contraintes. Actuellement la BCE s’efforce d’atténuer l’impact récessif des réductions de dépenses publiques par une politique monétaire très accommodante. Elle a ainsi prévu de racheter pour plus de 1 040 milliards d’euros de dettes privées et publiques jusqu’en septembre 2016. Mais cette politique a ses limites : une accumulation de liquidités dans un contexte de récession peut favoriser une nouvelle crise financière.

 

   5) L’avenir de l’euro dépend d’une bonne gestion de l’ensemble des variables macroéconomiques

 

     Ce serait une erreur de croire que le sort d’une monnaie est uniquement lié à la gestion des finances publiques. Il dépend également de l’état général de l’économie. La gestion de l’euro doit donc s’inscrire dans une politique macroéconomique tournée vers la croissance et l’emploi.

 

     Rappelez-vous de l’Espagne, dont la gestion budgétaire était considérée comme exemplaire avant la crise de 2008. Quelques années après, la crise immobilière et bancaire provoquait une dégradation violente des finances publiques, avec des déficits de l’ordre de 10 % du PIB. Il est très peu probable, au vu des derniers résultats électoraux, que la politique d’austérité menée par le gouvernement de Mariano Rajoy puisse être maintenue sans changement au cours des années à venir. Malgré une certaine amélioration dans la période récente, le taux de chômage a en effet atteint un niveau tel (21,4 %) qu’il rend cette politique économique intenable à moyen terme.

 

     Parmi les variables qui doivent retenir l’attention au même titre que l’équilibre des finances publiques figurent trois paramètres :

 

     - en premier lieu l’investissement privé et public : l'Europe souffre actuellement d'une insuffisance d'investissements, leur montant global reste inférieur de 15 % au niveau atteint avant la crise de 2008. Ce déficit d’investissement ne résulte pas d’un manque de liquidités, mais d’une prise de risque insuffisante des investisseurs privés et, dans certains cas, d’un manque d’investissement public. L’Allemagne ne fait pas exception à cet égard, par exemple en matière routière et ferroviaire dans les anciens Länder de l’ouest, comme la remarque en est souvent faite.

 

     Il faut donc se féliciter de l’initiative prise par la Commission européenne de lancer un Fonds européen pour les investissements stratégiques doté de 21 milliards d'euros et destiné à financer les secteurs porteurs de croissance, comme le numérique, la transition et l’efficacité énergétiques, les réseaux, la recherche et l’innovation, l’éducation et la formation, le financement des PME….L'objectif est d'atteindre 315 milliards d'euros d'investissements supplémentaires dans les trois prochaines années, grâce aux fonds mobilisés par la Banque Européenne d'Investissement (BEI) et aux co-financements publics et privés qui les compléteront. Cette initiative est aujourd’hui loin d’être assurée du succès ; elle est pourtant déterminante pour l’avenir de la zone euro.

 

   - ensuite la prise en compte de l’ensemble des équilibres économiques. L’Allemagne, par exemple, enregistre un excédent proprement démesuré de sa balance courante (près de 9 %). Comme le soulignent de nombreux économistes, en particulier aux États-Unis, cet excédent est le résultat d’une politique économique qui comprime la demande intérieure, y compris la demande d’importation. La Commission européenne et le FMI critiquent d’ailleurs l’Allemagne sur ce point, en particulier depuis 2013. On ne peut que se féliciter de la mesure récente d’introduction d’un salaire minimum légal qui est de nature à atténuer ce déséquilibre. Une partie de l’épargne exportée hors d’Allemagne devrait pouvoir être investie dans ses frontières, notamment pour la modernisation de ses équipements collectifs.

 

     - enfin, une infrastructure bancaire solide, indispensable au bon fonctionnement de l’euro. La crise des finances publiques subie après 2008 par de nombreux pays de la zone euro a été provoquée ou aggravée par la situation de leurs banques. Les cas de l’Irlande et de l’Espagne sont particulièrement illustratifs à cet égard.

 

     Les gouvernements de la zone euro ont reconnu que l’union monétaire implique aussi une union bancaire, avec une supervision et un mécanisme de résolution communs. Reste à établir un système commun de garantie des dépôts.

 

     Des questions se posent aussi quant à la capacité du filet de sécurité commun à absorber un choc de grande ampleur : dans l’état actuel du système, il est à craindre que les budgets nationaux soient encore mis à contribution en cas de défaillance majeure de leur industrie bancaire, même après la mise en place du fonds européen de résolution bancaire. Il est essentiel de réduire les risques liés aux activités financières et, dans ce but, de mettre en œuvre des disciplines rigoureuses, tant au plan européen qu’au plan national, pour séparer les activités de marché risquées des banques et leurs activités de détail, de sorte que les dépôts courants des agents économiques ne soient plus utilisés pour des activités spéculatives.

 

CONCLUSION

 

     La dimension politique de l’euro ne doit pas être perdue de vue, parce que c’est elle qui justifie les efforts de toute nature consentis pour sa consolidation. Mais l’euro ne résume évidemment pas la construction européenne, de grands défis sont à relever dans bien d’autres domaines pour faire de l’Union européenne un acteur international de plein exercice, capable de peser sur l’évolution du monde.

 

     On peut mentionner à cet égard la préservation de l’espace Schengen et la gestion des migrations vers l’Union européenne, ou encore la politique de sécurité et de défense, sujets qui seront abordés dans la prochaine table ronde.

 

     La zone euro, par la force des choses, est appelée à former le cœur de l’Europe politique à construire. Pour atteindre cet objectif, le partenariat franco-allemand joue un rôle déterminant, comme le reconnaissent d’ailleurs les autres pays de la zone Euro.

     Je souhaite, dans cette perspective, formuler quelques propositions en matière économique et financière :

  • Mieux utiliser les outils de la coopération franco-allemande, en particulier le Conseil économique et financier franco-allemand dont les réunions doivent être plus fréquentes.
  • Engager une action commune pour doter la zone euro de structures de gouvernance économique plus efficaces,
  • Exploiter le potentiel d’intégration économique offert par l’existence de l’euro en lançant des initiatives franco-allemandes de coopération industrielle dans les principaux secteurs où les barrières règlementaires entravent l’activité.

     

     Ces quelques propositions ne sont qu’une invitation au débat. La France et l’Allemagne ont en effet des responsabilités particulières dans la construction européenne. Elles ont été à l’initiative de son lancement et de tous ses progrès. Il est donc essentiel que, dans nos deux pays, les responsables politiques, les experts, les responsables syndicaux et la société civile dans son ensemble continuent à débattre de manière active et approfondie de toutes les questions qui déterminent l’avenir de l’Europe. Le renforcement de l’euro en fait naturellement partie, comme les autres thèmes de ce séminaire, dont je remercie chaleureusement les organisateurs.

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Published by Paul Quilès - dans International et défense
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Bibliographie

- 2013: Arrêtez la bombe (avec Bernard Norlain et Jean-Marie Collin)

- 2012: Nucléaire, un mensonge français

- 2011: On a repris la Bastille (avec Béatrice Marre)  
- 2010: 18 mois chrono (avec Marie-Noëlle Lienemann et Renaud Chenu)
- 2005: Face aux désordres du monde (avec Alexandra Novosseloff )

- 2001: Les 577, des députés pour quoi faire (avec Ivan Levaï)
-
1992: Nous vivons une époque intéressante
- 1985: La politique n'est pas ce que vous croyez