Réformer les institutions de la Vème République ?

Réformer les institutions de la Vème République ?

C’est le grand thème à la mode dans les milieux politiques et dans les médias. Pour répondre à ce qui est décrit comme une crise de la représentation ou parfois même de la démocratie, il faudrait réformer en profondeur les institutions de la Vème République. Certains vont jusqu’à souhaiter l’avènement d’une VIème République, dont les contours sont très différents selon les interlocuteurs (régime présidentiel, régime primo ministériel, régime parlementaire). On ne précise pas en général la méthode susceptible de permettre un tel bouleversement, dont l’Histoire de France depuis deux siècles nous apprend qu’il a fallu à chaque fois un évènement violent (révolution, coup d’Etat, guerre) pour le déclencher !

Si l’on ne veut pas en rester au stade du vœu pieux, mieux vaut donc poser la question du souhaitable et du possible, à partir d’un constat lucide de l’état du système de la Vème République, que l’on présente parfois comme « à bout de souffle ». C’est ce que je me suis efforcé de faire devant une commission du groupe socialiste du Sénat, qui m’a récemment auditionné.

J’ai fait remarquer à cette occasion que la description de ce système dans mon livre « les 577, des députés pour quoi faire », écrit en 2000, est malheureusement toujours pertinente. J’y rappelais que la Constitution de la Vème République du 4 octobre 1958 a confié la responsabilité suprême à un président juridiquement irresponsable, dont la fonction a été en quelque sorte sacralisée par son élection au suffrage universel, à la suite du référendum du 28 octobre 1962.

Les Français acceptent que le Président « touche » à tout, même à des sujets mineurs de la vie publique et, lorsqu’il s’agit de domaines importants, celui-ci peut se permettre de dire[1], comme Jacques Chirac, alors Président de la République, parlant de son ministre des finances, Nicolas Sarkozy : « je décide, il exécute » [2] .

Le phénomène est plus marquant encore quand le Président traite des questions internationales et de défense. Il dispose alors, en véritable « monarque républicain », d’un pouvoir prééminent, voire exclusif (avec la capacité d’engager seul la mise en œuvre de l’arme nucléaire[3]).

Cette situation a connu une aggravation avec l’instauration du quinquennat en 2000, qui s’est accompagnée d’une inversion du calendrier électoral. En raccourcissant le mandat présidentiel et en faisant des élections législatives une conséquence automatique de l’élection du Président, on a accentué la prééminence de celui-ci. Dans le même temps, ces dispositions ont contribué à créer un climat de campagne électorale permanente et à aiguiser une attente considérable à l’égard du candidat et de son programme.

Faute d’être en mesure de changer rapidement de Constitution, il faudrait essayer, comme je le recommandais dans mon livre, de renforcer les moyens et les pouvoirs du Parlement, d’améliorer le fonctionnement de l’Assemblée nationale, d’assainir les rapports entre le gouvernement et le Parlement.

Parmi les 20 propositions que je faisais, 10 ont été prises en compte. Les autres mériteraient d’être considérées par les parlementaires et les formations politiques qui souhaitent un rééquilibrage des pouvoirs, afin de gommer un peu le caractère monarchique de nos institutions (voir ci-après).

[1] Interview du 14 juillet 2004 http://www.ina.fr/video/2612674001008

[2] Propos que condamna François Hollande, alors 1er secrétaire du PS.

[3] Décret du 14 janvier 1964

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Propositions de Paul Quilès dans « les 577, des députés, pour quoi faire ? »

(prises en compte depuis 2001 et non encore prises en compte)

Assainir les rapports entre le Gouvernement et le Parlement

1- Premier ministre obligé de solliciter la confiance de l’Assemblée nationale dès la constitution du gouvernement : L’engagement de responsabilité n’est pas obligatoire lors de l’entrée en fonction d’un gouvernement. Certains gouvernements, par conséquent, n’y ont jamais eu recours, soit qu’ils aient été soucieux de marquer qu’ils tenaient leur légitimité de leur seule nomination par le Président de la République, rappelant ainsi qu’il n’y avait plus d’investiture du Gouvernement par l’Assemblée, soit que, comme sous la IXe législature, de 1988 à 1993, ils n’aient pas disposé d’une majorité absolue à l’Assemblée. En revanche, depuis 1993, tous les gouvernements ont sollicité la confiance de l’Assemblée dans les quelques jours qui ont suivi leur nomination.

2- Le gouvernement présente au Parlement les grandes orientations de sa politique lors de débats sanctionnés par des votes : Le Premier ministre peut, s’il le souhaite, engager, à sa seule initiative, la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée nationale sur une déclaration de politique générale. En pratique, plusieurs gouvernements ont, dans le cours de leur existence, notamment à l’occasion d’un événement particulier, sollicité la confiance de l’Assemblée nationale.

3- Consultation préalable des députés avant la présentation d’un projet de loi : Il n’existe pas de procédure de consultation préalable des députés avant le dépôt du projet de loi (les seuls consultations existant en amont sont celles du Conseil économique social et environnemental, des assemblées territoriales d’outre-mer pour les textes concernant leur collectivité et du comité des finances locales pour les textes concernant les ressources des collectivités territoriales).

4- Obligation pour le gouvernement d’inscrire à l’ordre du jour de l’Assemblée la ratification des ordonnances de l’article 38 : Il n’y a toujours pas d’obligation d’inscription à l’ordre du jour des assemblées des projets de loi de ratification des ordonnances. Le gouvernement a seulement l’obligation de déposer ces projets devant le Parlement pour éviter que les ordonnances deviennent caduques. Une fois le projet de ratification déposé, trois cas de figure sont possibles : premier cas de figure : l’ordonnance est examinée et approuvée par le Parlement, elle acquiert alors la valeur de loi ; deuxième cas de figure : l’ordonnance est examinée et rejetée, ses dispositions sont alors abrogées ; troisième cas de figure : l’ordonnance n’est pas examinée par le Parlement, elle ne devient pas caduque pour autant, elle conserve seulement une valeur réglementaire (inférieure à la loi). Seul changement intervenu : depuis la révision constitutionnelle de 2008, les ordonnances ne peuvent plus être ratifiées de manière implicite (lorsqu’une loi quelconque en modifie par la suite les dispositions). La ratification doit être expresse.

5- Révision des modalités des questions d’actualité : Pas de modification fondamentale de la procédure sauf, depuis 2008, l’existence de séances de questions au gouvernement pendant les sessions extraordinaires. Actuellement, deux séances d'une heure chacune, les mardis et mercredis à 15 heures en session ordinaire, et une, le mardi ou le mercredi, durant les sessions extraordinaires, sont consacrées aux questions au gouvernement.

6- Révision de l’article 49-3 (suppression, sauf pour budget et loi de financement de la sécurité sociale) : depuis la révision constitutionnelle de 2008 le Premier ministre ne peut engager la responsabilité du gouvernement en application de l’article 49-3 que dans un nombre de cas limités : sur le vote d’un projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale ou sur le vote d’un seul autre projet ou proposition de loi par session, ordinaire ou extraordinaire.

7- Suppression du vote bloqué : Pas de changement : Le vote bloqué, procédure inscrite à l’article 44, alinéa 3, de la Constitution, permet au gouvernement de demander à l’une ou l’autre assemblée de se prononcer par un seul vote sur tout ou partie du texte en discussion, en ne retenant que les amendements proposés ou acceptés par lui. Le gouvernement dispose d’une grande latitude pour mettre en œuvre cette procédure. Il est libre de choisir le moment où il annonce son intention d’en faire usage. Il lui appartient de définir le texte qui fait l’objet du vote unique : une partie du texte en discussion – un article ou un groupe d’articles – ou l’ensemble du texte ; il décide également des amendements qui seront retenus. La mise en œuvre de cette procédure a pour effet de supprimer le vote sur les amendements et les articles faisant l’objet du vote unique. Elle ne permet pas de faire obstacle à la discussion de tous les articles et des amendements qui s’y rapportent, y compris des amendements non retenus par le Gouvernement.

Améliorer le fonctionnement de l’Assemblée Nationale

8- Réduction du nombre des députés : Pas de changement. Toujours 577 députés. Lire http://paul.quiles.over-blog.com/article-reduire-le-nombre-des-deputes-114789484.html

9- Interdiction du cumul entre mandat parlementaire et mandat local : Est actuellement incompatible avec l'exercice d'un mandat parlementaire l'exercice de plus d'un mandat local. De plus, aux termes de la loi interdisant le cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de député ou de sénateur, sera interdit, à compter du premier renouvellement de chaque assemblée parlementaire après mars 2017, tout cumul du mandat parlementaire avec les fonctions de maire, adjoint au maire, président d’un établissement public de coopération intercommunale ou toutes fonctions déléguées par un exécutif local. Cette incompatibilité s’étend également aux fonctions dérivées d’un mandat local, telles que la présidence ou la vice-présidence d’une société d’économie mixte ou d’un établissement public local.

10- Augmentation du nombre des commissions permanentes, de six à dix : La révision constitutionnelle de 2008 a porté à huit le nombre maximal de commissions permanentes. L’Assemblée nationale a créé huit commissions permanentes, le Sénat sept.

11- Adoption des lois en commission : Il n’existe toujours pas de procédure d’adoption des lois en commission. Il n’existe actuellement à l’Assemblée nationale qu’une procédure d’examen simplifié des textes en séance publique. Lorsqu’elle est mise en œuvre, il n’y a pas de discussion générale. Seuls les articles faisant l’objet d’amendements sont appelés et mis aux voix ; il n’y a pas d’intervention sur les articles, et sur chaque amendement, outre le gouvernement, peuvent seuls intervenir l’un des auteurs, le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond et un orateur contre. Quand il n’y a pas d’amendements, l’ensemble du texte est immédiatement mis aux voix. Cette procédure est en pratique surtout utilisée pour les conventions internationales.

12- Meilleurs moyens d’information des parlementaires : Le député dispose d’un crédit lui permettant de recruter jusqu’à cinq collaborateurs. Les groupes politiques disposent d’un secrétariat administratif. Les commissions permanentes disposent de deux équipes de fonctionnaires, l’une dirigée par un chef de secrétariat et dédiée au travail législatif ; l’autre placée sous l’autorité d’un chef de division et affectée au travail de contrôle et aux études législatives que la commission est amenée à effectuer (sauf pour les commissions des affaires étrangères et de la défense, qui bénéficient du soutien des autres divisions du service des affaires internationales et de défense). Depuis 1999, existe auprès de la commission des finances une mission d’évaluation et de contrôle (MEC). La commission des affaires culturelles, familiales et sociales a créé en 2004, sur le modèle de la MEC, une mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale. Au total, les secrétariats de commissions permanentes et les divisions des études législatives et du contrôle comptent 182 fonctionnaires. Les commissions peuvent par ailleurs commander des travaux d’expertise.

Renforcer les pouvoirs de l’Assemblée nationale

13- Augmenter le nombre des propositions de loi : Depuis qu’en application de la révision de 2008, l’ordre du jour est partagé entre l’assemblée et le gouvernement, la part des propositions dans les textes définitivement adoptés hors conventions a pu augmenter (38 % des textes hors conventions en 2012-2013).

14- Discuter les projets de loi dans le texte issu des travaux de la commission : Depuis la révision constitutionnelle de 2008, la discussion en séance publique porte, sauf pour les projets de révision constitutionnelle, les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale, sur le texte adopté par la commission et non sur le texte initialement déposé par le gouvernement.

15- Mieux préciser le domaine de la loi : La révision de 2005 a ajouté au domaine de la loi la préservation de l’environnement, celle de 2008 la liberté, le pluralisme et l’indépendance des médias ainsi que les orientations pluriannuelles des finances publiques. D’autres extensions pourraient encore être envisagées.

16- Rendre obligatoire un compte rendu de l’application de la loi par le gouvernement : Cette obligation n’a pas été introduite. Le contrôle de l’application des lois se fait par l’intermédiaire des commissions permanentes et des organes qu’elles peuvent créer à cet effet comme la mission d’évaluation et de contrôle de la commission des finances.

17- Permettre au Parlement de proposer des modifications dans la répartition des dépenses au sein d’un même ministère par exemple : Depuis la loi organique sur les lois de finances de 2001, les parlementaires peuvent proposer des mouvements de crédits entre les programmes d’une même mission (par exemple, sécurité ou défense) sans augmenter le montant global de la mission.

18- Réformer la loi organique sur les lois de finances pour accroître les pouvoirs du Parlement, notamment sur les mesures d’exécution du budget (décrets d’avances par exemple) : La loi organique sur les lois de finances de 2001 est allée en ce sens (avis des commissions des finances sur les décrets d’avances par exemple).

19- Donner au Parlement la possibilité de se prononcer sur les opérations extérieures : Depuis la révision de 2008, le gouvernement doit informer le Parlement de sa décision de faire intervenir les forces armées à l’étranger au plus tard trois jours après le début de l’intervention et doit préciser les objectifs poursuivis ; les modalités de cette information restent à sa discrétion. L’information transmise peut donner lieu à un débat qui n’est suivi d’aucun vote. S’agissant de la prolongation des opérations extérieures au-delà de quatre mois, le principe retenu est celui d’une autorisation parlementaire. L’autorisation parlementaire est donc encore très tardive.

20- Donner au Parlement le pouvoir d’approuver les accords de défense : Les accords de défense ne faisant pas partie des accords internationaux énumérés à l’article 53 de la Constitution, ils n’ont pas a priori à être ratifiés ou approuvés en vertu d’une loi. Toutefois la loi de programmation militaire 2009‑2014 a prévu que le Parlement serait désormais informé de la conclusion et des orientations des accords de défense. Il ne s’agit cependant que d’une déclaration d’intention de l’exécutif.

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